Die griechische Regierung unter Führung von George Papandreou hatte schon 2011 ein Referendum zum „Rettungsplan“ angekündigt, um die Wahlberechtigten über das Angebot der Kreditgeber entscheiden zu lassen. Die Eurogruppe zog daraufhin das Angebot zurück. Die Lektion war klar – in Geldfragen ist Demokratie für die EU-Institutionen nachrangig. Die Griechenlandkrise ist ein gutes Beispiel für das Verhältnis von nationaler zu europäischer Demokratie. Es macht deutlich, wieweit Europa schon entpolitisiert und letztlich entdemokratisiert ist. Zwar ist keine Konterrevolution im Gang.
Die Demokratie wurde auch nicht abgeschafft und es gibt auch keine Fassaden-Demokratie, aber die nicht kontrovers diskutierte Spardoktrin zeigt, wie einfach die europäische Demokratie ausgehöhlt werden kann. Sie entwickelt sich zur Demokratie „light“.
Der Aufbau der europäischen Demokratie wird seit den „römischen Verträgen“ diskutiert. Ein historischer Schritt war die erste Direktwahl des Europaparlaments im Jahr 1979. Seither sind über 30 Jahre vergangen und ausgerechnet die Brüsseler Politik hat klammheimlich den Rückwärtsgang eingelegt. Viele Indizien beweisen, dass auf europäischer Ebene demokratische Strukturen abgebaut werden. Wenn man sie zu einem Gesamtbild zusammensetzt, erscheint der Umgang mit Griechenland schon beinahe plausibel. Unter der Flagge des Bürokratieabbaus wurde Expertokratie und Technokratie aufgebaut. Es ist kein Zufall, dass die Kommission technokratische Lösungen bevorzugt. Sie hatte zunächst in ihren gesellschaftspolitischen Vorschlägen Informations-, Konsultations- und Partizipationsrechte vorgesehen, um sie dann zu vernachlässigen. Es wäre nicht verwunderlich, wenn der Begriff „Konsultation“ bald neben „Strukturreformen“[1] einen Ehrenplatz im Wörterbuch der europäischen Unworte einnehmen wird.
Die „Economic governance“ der EU-Kommission ist ein gutes Beispiel für die europäische Technokratie. Die darin vorgesehene „umgekehrte Mehrheitsabstimmung“ (RQMV, reverse qualified majority voting) erlaubt es, Vorschläge anzunehmen, wenn keine Mehrheit dagegen zustande kommt. Dieser undemokratische Durchmarschmechanismus ist nur mit der Absicht der Kommission erklärbar, dass sie wieder tonangebend werden will. Zu Beginn der Krise 2008 waren die Mitgliedsstaaten sprach- und handlungsfähig, wohingegen das Parlament und die Kommission in einer Zuschauerrolle verharrten.
Seitdem hat sich einiges geändert[2] und die Kommission hat wieder das Steuer übernommen.
Verwunderlich ist nur, dass sich der Protest gegen diese Demokratieminderung und den weitgehenden Ausfall des Europäischen Parlaments als demokratische Mitwirkungs- und Kontrollinstanz in Grenzen hält. Es ist nunmehr die Kommission, die den Mitgliedsstaaten sogenannte „länderspezifische Empfehlungen“ vorschlägt, die diese umzusetzen haben, ohne politische Kontrolle durch das Europaparlament, dessen Mitwirkung sich auf einfache Anhörungen oder Unterrichtungen beschränkt.
Die Mitgliedstaaten haben sich mit dieser Rolle abgefunden und können die Empfehlungen nur marginal ändern bzw. mit erheblicher Anstrengung ablehnen. Der einfachste Weg ist es, den Kommissionsvorgaben zu folgen, wie jüngst von der belgischen Regierung geschehen, die beabsichtigt, auf „Empfehlung“ der Kommission den Inflationsausgleich auszusetzen. Nach dem gleichen Muster verfährt die Troika, die selbst nicht demokratisch legitimiert ist, aber befugt, demokratisch gewählten Regierungen Anweisungen zu geben, über „Memoranda of understanding“.
Diese Fehlentwicklungen auf politischer Ebene sind auch in der Unternehmenspolitik ersichtlich. Die Konsultationsrechte wurden dort im Laufe der Zeit ausgedünnt und beim Vorschlag der „Einpersonengesellschaft (SUP)“ sind sie gänzlich verschwunden. Seit den 70er Jahren versucht die Kommission in unzähligen Anläufen die Europäische Aktiengesellschaft auf die Beine zu stellen. Schon die Fusionsrichtlinie und die Europäische Privatgesellschaft brachten Verschlechterungen. Wenn das Europäische Parlament und der Rat den Vorschlag der SUP durchwinken, muss die Demokratie wieder vor den Fabriktoren halt machen. Auch der Richtlinienvorschlag zur „Förderung der langfristigen Einbeziehung der Aktionäre“ ist demokratietheoretisch fragwürdig. Der Aufsichtsrat, in dem Arbeitnehmervertreter über die Besoldung der Vorstände entscheiden, soll damit zugunsten der Hauptversammlung der Aktionäre entmachtet werden.
Parlament und Öffentlichkeit
Das Europäische Parlament folgt selber dem Entdemokratisierungstrend, wenn es Gesetzgebungsverfahren beschleunigen und verkürzen will. Der Wegfall der zweiten parlamentarischen Lesung in 80 Prozent der Fälle macht es der Öffentlichkeit unmöglich strittige Projekte hinreichend zu kommentieren. Öffentlichkeitswirksame Diskussionen und Demonstrationen – wie die um die Dienstleistungsrichtlinie oder die Liberalisierung der Häfen – waren nur möglich, weil eine zweite Lesung bevorstand und nicht nur ein Deal hinter verschlossenen Türen stattfand. Nur TTIP hat die öffentliche Aufmerksamkeit bereits im Stadium der Ausarbeitung des Vertragswerks erreicht. Die zweite Lesung gilt der Brüsseler Bürokratie als zu langwierig und wird aus dem legislativen Prozess entfernt und für eine „better regulation“ geopfert.
Die sinkende Wahlbeteiligung bei den Europawahlen ist zugleich ein Resultat als auch Ursache für die fortschreitende Ent-Demokratisierung. Seit der ersten Direktwahl 1979 fiel die Wahlbeteiligung um ein Drittel von 61 auf 42 Prozent im Jahr 2014. In einer internen Studie des Europaparlaments wird ein ähnlicher Trend bei amerikanischen Kongresswahlen festgestellt[3], so dass der Sinkflug beschönigt wird, obwohl US-Präsidentschaftswahlen eine Wahlbeteiligung von über 50% aufweisen. Nicht nur die Selbstentmachtung des Europäischen Parlaments mag Ursache für die Politikverdrossenheit sein, auch die vorherrschende Austeritätspolitik, die ein Auseinanderdriften von Zentrum und Peripherie in Kauf nimmt, fördert die Wahlabstinenz vom Kürzungswahn betroffener Bürgerinnen und Bürger. Die Kommission ließ es sich auch nicht nehmen, Europäische Bürgerentscheide[4] lapidar abzukanzeln und damit das ungeliebte Instrument zu diskreditieren.
Beim Blick nach Brüssel sind viele kritische Settings zu erkennen, die zum Niedergang der europäischen Legitimität beitragen. Einige wichtige Institutionen sind:
•Der unverständliche Eurosprech, eine ungeeignete Sprache und ein schwerverständliches Abkürzungswirrwarr, mit denen nicht gerade Brücken zu europäischen Bürgerinnen und Bürgern geschlagen werden. Es sei denn, man möchte gerade kontroverse Debatten über Europa in der Öffentlichkeit verhindern.
•Ein Europaparlament, das sich von zivilgesellschaftlichen Interventionen weitgehend abgeschirmt hat und vor allem nicht lautstark genug für die eigenen Belange eintritt.
•Eine Europäische Zentralbank, die im Unterschied zu anderen Zentralbanken (USA) die Beschäftigungslage nicht zu berücksichtigen hat und Mitgliedstaaten nicht finanzieren kann.
•Ein Europäischer Gerichtshof in einem Elfenbeinturm, der sich öffentlicher Kritik an schrägen Urteilen verwehrt, im Unterschied zu nationalen Gerichtshöfen, die auf öffentliche Diskussionen reagieren. Zudem räumt er ideologisch den „Wirtschaftsfreiheiten“ unvermindert Vorrang vor den sozialen Grundrechten ein.
•Die „better regulation“-Agenda mit dem Verbot des „gold plating“, das darauf abzielt, nationale Standards über einen Kamm zu scheren und europäische Mindeststandards tendenziell in nationale Höchststandards zu transformieren. Damit wird die nationale Souveränität eingeschränkt ohne eine europäische Souveränität aufzubauen, die dem Fortschritt verpflichtet wäre.
Wie kommt es, dass alle diese Tendenzen nicht zu einem Aufschrei der europäischen Öffentlichkeit führen? Ein Grund mag in der Tabuisierung der Thematik liegen. Die Europäische Kommission hat die Frage der europäischen Demokratie nie grundsätzlich behandelt, weder in einem Grünbuch oder Weißbuch noch sonst wie in Reflektionspapieren über supranationale Demokratie. Wenn die Debatte über ein Demokratiedefizit virulent wird, dann eher in Kreisen der Wissenschaft, der Öffentlichkeit oder im Europaparlament, das sich jedoch mit ungleich höherer Inbrunst über die Sitzfrage – Brüssel versus Straßburg – echauffiert. Die Idee, den jeweiligen Spitzenkandidaten der Europawahl als Kommissionspräsidenten zu wählen, hat nicht zum erhofften Resultat einer besseren Wahlbeteiligung geführt.
Legitimation und Kontrolle
Die Frage der demokratischen Legitimation und Kontrolle ist die entscheidende Frage für Europas Zukunft. Das System der „checks and balances“, des demokratischen Gegengewichts, der Gewaltenteilung muss neu durchdacht werden, um dem aktuellen Trend zur schleichenden, klammheimlichen Entdemokratisierung entgegenzuwirken. Demokratie hat immer auch mit dem Verhältnis Staat-Markt zu tun. Der politische Primat gegenüber den Finanzmärkten kann zu einer Neuformierung der Demokratie führen, dementgegen ein Erstarken der Finanzmärkte zu einer weiteren Dekonstruktion der Demokratie führt. Es ist nicht zu spät, diesen Trend aufzuhalten, aber die jüngsten Entwicklungen müssen genauer unter die Lupe genommen und öffentlich thematisiert, diskutiert und skandalisiert werden.
Die Lage in Europa hat sich in den letzten Jahrzehnten massiv verändert. Heute stehen sich nationale und europäische Kräfte gegenüber, anstatt am selben Strang zu ziehen. Das Gegeneinander zwischen Brüssel und nationalen Institutionen betrifft zunehmend auch die Frage der Demokratie. Wenn Gewerkschaften, NGOs oder nationale Parlamente europäische Politikprojekte kritisieren und Alternativen vorschlagen, werden ihre Ideen kaum noch erörtert. Sie stehen dann einer Phalanx „proeuropäischer“ Kräfte aus Eurokraten, Europolitikern, Eurobankern, Eurorichtern gegenüber, die ihre bedingungslose Loyalität zum vermeintlich europäischen Projekt verkünden, das sie selbst definieren und als alternativlos ansehen. „Proeuropäisch“ steht hier für eine ergebene Haltung („habitus“), die jegliche Alternative zur offiziellen Agenda als Gefährdung des europäischen Friedens kritisiert und so kontroverse Diskussionen im Keim erstickt. Die „proeuropäischen“ Kreise sind zumeist in einem Geflecht gegenseitiger Abhängigkeiten „gefangen“. Ist es verwunderlich, dass sich dieses Spannungsverhältnis im Aufstieg euroskeptischer Kräfte auf der linken wie rechten Seite des politischen Spektrums entlädt? Die populistischen Kräfte können ihre (oft skurrilen) europapolitischen Alternativen qua ihrer Wahlerfolge in die breite Öffentlichkeit bringen und weisen damit ungewollt auf das Demokratiedefizit hin.
Der diskursive Normalfall einer demokratischen Öffentlichkeit, der Streit zwischen Regierung und Opposition, muss endlich auch in Europa Normalität werden. Nur so lassen sich schräge Bündnisse von Euroskeptikern unterschiedlicher Couleur verhindern. Das gegenwärtige Europa ist noch kein Raum für eine offene, konstruktive Debatte. Es ist ein langweiliger Ort der vermeintlichen Alternativlosigkeiten, in dem sich oft gefährliche Protestbewegungen einnisten. Europa braucht eine zugespitzte Debatte über unterschiedliche Projekte und Alternativen, durch die allein der Fortbestand der europäischen Integration gewährleistet wird.
Jürgen Habermas hat in seiner jüngsten, vielbeachteten Intervention aufgezeigt, warum Merkels Griechenland-Politik ein Fehler ist. Zuzustimmen ist seinem Fazit, dass der Ausbau der Währungsunion zu einer politischen Union eine Notwendigkeit ist, „wenn wir die Demokratie nicht unverhohlen zur Dekoration erklären wollen“.
[1] Die in Europa gerne verbreitete Legende, Deutschland stehe ökonomisch gut da wegen seiner „Strukturreformen“, der Hartz-Gesetze, besitzt den Nebeneffekt, das System industrieller Beziehungen mit Tarifverträgen, mit Mitbestimmung und innerbetrieblicher Demokratie nicht thematisieren zu müssen. Es wird nicht zur Kenntnis genommen, dass das Geheimnis deutscher Wettbewerbsfähigkeit in der hohen Innovationskraft, der Konzentration auf hochwertige Produkte und Dienstleistungen, auf gut qualifizierten und motivierten Fachkräften sowie starken Tarifparteien beruht.
[2] Das System der Wirtschafts- und Währungsunion und die Subsysteme in Gestalt des Europäischen Semesters, Sixpack, Twopack, Fiskalpakt, Europlus Wettbewerbsfähigkeitspakt, Schuldenbremse usw.
[3] European Parliament: Facts and Figures. Briefing November 2014, page 7 (http://www.europarl.europa.eu/EPRS/EPRS-Briefing-542150-European-Parliament-Facts-and-Figures-FINAL.pdf )
[4] Drei Kampagnen (European citizen initiative) waren bislang erfolgreich, die „One of us“ mit 1,9 Millionen Unterschriften, „Right 2Water“ mit 1,8 Millionen und „Stop Vivisection“ mit 1,3 Millionen.
Dr. Wolfgang Kowalsky, Referent beim Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB). Dieser Artikel erchien in Gegenblende, Debattenmagazin des DGB, 1. Juli 2015.